紐約第一個社會效益債券失敗的啓示

我們前不久曾寫過一篇題爲《失敗是成功之母》的文章,談及爲何作爲新創企業(startup),要特別注重從失敗當中學習。

同樣的經驗也可以應用到政府身上。本文將介紹美國第一個社會效益債券的案例及其失敗的故事,從中帶出對香港之啓發。


社會效益債券是什麼?

黃元山之前曾於《明報》撰文,介紹創效投資

隨着全球暖化等污染問題轉趨惡劣,令各國對於生命永續發展愈益重視,近十年環球金融界開始出現「創效投資」(Impact Investing)及「社會責任投資」(Socially Responsible Investment,簡稱SRI)。這些基金除了追求回報,投資前更會考慮社會公義、民生福利、環境保護等責任問題,希望做到經濟及社會層面都有所得益。

社會效益債券是創效投資的一種,台灣《想想》雜誌去年亦有文章介紹何爲社會效益債券

社會效益債券的機構包含五個主要參與者,包括政府、發行債券之社會或私人金融機構、投資者、公共服務提供者(一般是以第三部門組織為主)、負責社會效益評鑑之獨立機構。

它的運作模式是:由政府與社會金融或私人金融機構合作,以改善某項公共服務作為標的,發行社會效益債券,向投資者(私人投資者或慈善組織)進行募資;社會金融或私人金融機構將募得之資金,成立社會服務機構,整合各相關非營利組織,共同投入該項社會問題的解決或公共服務的改善。

簡而言之,社會效益債券也是一種金融工具,只是與大部分金融工具不同,它更注重投資的社會回報。英國 Social Finance 之創辦人 Toby Eccles 曾在其 TED 演講上對此有詳細介紹:

美國第一個社會效益債券投資案例

紐約市從2012年開始試驗社會效益債券,該項目原本要到2016年才結束,但中期評估報告顯示,這個項目與對照組相比,並未能有效降低實驗組在監獄服刑的時間。於是他們決定終止這一項目。

而這一決定本身就與現行的主流做法形成巨大的反差。假如是往常的政府合同,這個項目基本還是會繼續下去。

項目的中止意味着投資者無法獲得投資回報,但政府並未因此而有任何損失。相反,這一案例給相關各方一個很好的學習機會,去了解爲何一個社區項目會失敗,使得往後的同類項目可以避免重蹈覆轍。

紐約市的這個項目主要由高盛與彭博慈善計劃進行投資,目的是爲賴克斯島監獄的年輕犯人提供認知行爲療法,從而降低他們繼續犯罪的概率。

「彭博慈善計劃」政府創新項目主管 Jim Anderson 說,「這可以讓我們開拓新的融資渠道,尤其是來自私人的投資。同時,這個項目也可以使得我們必須極爲重視可測算的數據。參與其中的每一個人都有他自身的利益。我們做這件事不是要獲得良好感覺。我們要的是正面的結果。」

「雖然這個實驗最終沒有取得我們想要的結果,但現在我們知道得很清楚,我們失敗在哪裏。而這一切全賴我們最初設定的社會效益債券的結構。」

從失敗中獲得的教訓

民間智庫 Urban Institute 的研究員 John Roman 認爲,雖然這樣的結果對於項目本身而言看似一個失敗,但對於社會效益債券這一顛覆性創新而言,這是一個階段性的勝利,因爲:

社會效益債券的運作過程與預期完全吻合。

整個項目的目標是鼓勵私人投資者承諾一筆資金,以使得那些經過實驗證實有實際效益的項目可以及時開展,進而使得社會受益。假如項目成功,政府就會給投資者連本帶利的回饋,而假如項目失敗,投資者需要吸納所有的成本,而政府無需做出任何賠付。

更進一步講,籌組社會效益債券本身需要經歷一個全新的過程,這一過程需要新的項目管理方式,也促使紐約市政府在決策方面變得更加結果導向。這樣一個過程迫使公衆領導人物要與政府內外的人開展對話,過程中他們培養了新的能力以及基礎設施,使之可以惠及市民,即使上面提到的這個案例沒有達到其預期結果。

賴克斯島項目顯示,要了解我們的社會投資項目的真實影響,對結果的監察以及評估是不可或缺的一環

John Roman 在文章最後總結說:

顛覆性的創新必然是爆炸性的。過程當中會有大的贏家以及大的輸家。而這一切都是要使得政府的施政更多建基於實證基礎上,更具創意,以及使得我們可以以一種更加包容的心態面對新的創意。

要讓創新更具效益,賴克斯島的這個案例的結束也許可以成爲第一步。而這一切最終指向的,就是一個更好以及更有效率的政府。

這樣的案例對於香港亦不無啓發。

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